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怀疑虚开对企业发票额度清零，因程序违法，一审、二审均判税务局败诉
某甲局盘锦市双台子区某局,某乙局、某甲公司行政行为一案
上诉人（原审被告）：某甲局盘锦市双台子区某局，住所地辽宁省盘锦市双台子区。
上诉人（原审被告）：某乙局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。
法定代表人：刘某，该局局长。（原局长调离，新任尚未到任）
被上诉人（原审原告）：某甲公司，住所地辽宁省盘锦市双台子区。
上诉人某甲局盘锦市双台子区某局、上诉人某乙局因与被上诉人某甲公司行政行为一案，不服盘锦市双台子区人民法院（2024）辽1102行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2026年3月10日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某甲局盘锦市双台子区某局的出庭负责人王某甲及委托诉讼代理人郑乔文、上诉人某乙局的出庭负责人任某及委托诉讼代理人齐婷婷、被上诉人某甲公司的委托诉讼代理人苏某、李小双到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
某甲公司一审诉称：2024年3月4日下午原告被双台子区某局强行停止开具发票，导致原告无法正常经营造成极大困难和损失。原告在双台子区某局在强行停止开具发票前没有接到其相关税务通知及预警，该通知不是公开发行的文件，该行为违反了税收管理应有的透明度和公正性，违反了《辽宁省税务局增值税发票管理操作流程》及《增值税发票风险防控工作规程》，造成正常经营所得服务费损失13000元，故向本院提起本案行政诉讼，请求：1、判决双台子区某局停票行为是违法行为并违反法定程序，要求恢复原告开具发票资格；2、判决双台子区某局赔偿因停止原告开具发票影响正常经营造成经济损失13000元；3、判决撤销盘锦市某局盘税税复决字[2024]3号复议决定；4、诉讼费由盘锦市某局承担。
某甲局盘锦市双台子区某局、某乙局一审辩称：一、双台子区某局对原告作出的具体行政行为是限制开票行为，双台子区某局认定的事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，内容适当。双台子区某局具有作出限制开票行为的法定职权，其有权根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条、第十四条等规定作出限制开票的行政行为。2024年1月25日，某甲局风险管理系统显示原告涉嫌存在虚开人力资源发票列支成本等涉税风险，双台子区某局通过核查原告的开票信息和询问其下游企业，发现原告开具的发票与其实际业务不符，涉嫌虚开发票风险。为防止原告继续大量开票，危害税收征收管理秩序，双台子区某局根据《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条的规定，于2024年3月1日将原告发票授信额度降为零，限制其开票，具有事实和法律依据。双台子区某局结合风险管理系统结论和实际调查情况，作出限制开票的行政行为，并电话告知某乙公司财务负责人员，其程序合法，内容适当。二、盘锦市某局依法审查案涉行政行为，具有法定职责，法程序合法，适用法律正确，不应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十七的规定“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和××××机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”盘锦市某局作为被告双台子区某局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。原告于2024年3月5日提出复议申请后，盘锦市某局依法于法定期限内受理。因案情复杂，盘锦市某局于2024年4月30日作出延期审理决定，后于2024年6月3日作出复议决定，并于次日向原告送达，盘锦市某局复议案件审理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条、第七十五条，《税务行政复议规则》第七十五条第一项、第八十三条的规定，依法作出维持行政行为的复议决定，具有法律依据。
一审法院审理查明，2024年1月25日，某甲局风险管理系统显示原告某乙公司涉嫌存在虚开人力资源发票列支成本等涉税风险，被告双台子区某局通过核查原告的开票信息和询问其下游企业，发现原告某乙公司开具的发票与其实际业务不符，涉嫌虚开发票风险。被告双台子区某局于2024年3月1日将原告发票授信额度降为零，限制其开票，并事后通过电话告知原告。原告不服，于2024年3月5日向被告盘锦市某局提出复议申请，请求恢复开票并要求赔偿经济损失13000元。被告盘锦市某局于2024年6月3日作出盘税税复决字[2024]3号行政复议决定，维持双台子区某局作出的停票行为，驳回原告某乙公司的复议请求。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国发票管理办法》第四条规定，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市税务机关依据职责做好本行政区域内的发票管理工作。《税务行政复议规则》第十六条规定，对各级税务局的具体行政行为不服的，向其上一级税务局申请行政复议。故被告双台子区某局具有发票管理的职权，被告盘锦市某局对原告提出的复议申请具有管辖权。本案争议焦点为：一、被告双台子区某局作出的将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、幅度是否适当、程序是否合法。二、盘锦市某局作出的盘税税复决[2024]3号行政复议决定是否符合法律规定；三、原告主张被告赔偿经济损失13000元是否有事实和法律依据，应否予以支持。针对本案争议焦点，评议如下：一、被告双台子区某局作出的将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、幅度是否适当、程序是否合法。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第四款规定，纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。《辽宁省行政执法条例》第二十二条规定，行政执法机关依法作出涉及当事人权利和义务的决定前，应当告知当事人享有陈述权、申辩权和依法要求举行听证的权利；作出决定时，应当告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，被告双台子区某局将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，是对原告的一种行政决定。被告双台子区某局在作出案涉被诉具体行政行为前并未履行告知当事人享有陈述权、申辩权的义务，程序违法。《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定，主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险等级在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式。《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条规定，税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式。二被告主张依据《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条第二款规定作出案涉被诉具体行政行为，适用法律并无不当。税务监管的目的不仅在于保护国家税收、维护公共秩序，同时也要助力营商环境的优化，促进经济健康可持续发展。本案中，原告公司在经营过程中虽然存在税务风险，但并无违法记录，被告双台子区某局所实施的将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，直接剥夺了企业的经营资格，明显不当。综上，被告双台子区某局将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，程序违法，发票额度调减幅度明显不当，应依法予以撤销。二、盘锦市某局作出的盘税税复决[2024]3号行政复议决定是否符合法律规定。双台子区某局作出的将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为存在程序违法、调减幅度明显不当的情况，但被告盘锦市某局作出的行政复议决定维持该具体行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，应当一并撤销。同时根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告盘锦市某局在复议决定中应对申请人提出的赔偿请求一并予以处理。三、关于原告主张的经济赔偿问题。原告要求被告双台子区某局赔偿因限制开具发票行为导致无法经营产生的损失，因未提供有效证据予以证明，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，第七十条第三项、第六项，第七十九条，《中华人民共和国税收征收管理法》第八条，《辽宁省行政执法条例》第二十二条，《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，作出如下判决：一、撤销被告某甲局盘锦市双台子区某局于2024年3月1日作出的将原告发票授信额度降为零的限制开具发票行为，责令被告某甲局盘锦市双台子区某局于本判决生效后十日内重新作出；二、撤销某乙局作出的盘税税复决字[2024]3号行政复议决定；三、驳回原告某甲公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，原告某甲公司已预交，由被告某甲局盘锦市双台子区某局负担。
某甲局盘锦市双台子区某局二审上诉请求及理由：1.撤销盘锦市双台子区人民法院（2024）辽1102行初8号行政判决；2.依法驳回某甲公司的诉讼请求；3.一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作出的行政行为并不符合行政诉讼法关于“程序违法”的认定，行政行为不应予以撤销。首先，本案税务机关作出的限制发票行为系根据“《中华人民共和国税收征收管理法（2015修正）》第二十一条规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票开具、使用等环节的管理和监督”法律予以的授权，限制开票行政行为系对企业发票开具使用的日常管理行为，并不是行政强制行为和行政处罚行为，根据企业发生的税务风险，税务机关有权对作出发票授信额度调整的管理行为，调整之后，企业可以针对该风险以及发票调整行为提出陈述和申辩，申请税务机关核实该风险是否属实或采取补救措施，调出违法发票或消除风险情况以申请税务机关恢复其开具发票额度，而本案中税务机关电话通知了其限制发票的决定和理由，但被上诉人没有选择进行陈述和申辩，也没有消除风险后向税务机关申请解除限制开票行为，直接申请了行政复议和行政诉讼，并不构成不予当事人陈述申辩权利的程序违法，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，“处理期限轻微违法”“通知、送达等程序轻微违法”等情形，若未对当事人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于“程序轻微违法”。本案中，双台子区某局虽未以书面形式事前告知被上诉人陈述、申辩权，但其已通过电话方式向被上诉人财务负责人告知了限制开票的决定及理由，保障了被上诉人知悉行政行为内容的权利。该程序瑕疵仅为通知形式的轻微疏漏，未实质剥夺被上诉人陈述、申辩的机会，本案中企业在法定期限内提出了复议和诉讼，没有影响其通过行政复议、诉讼主张权利的程序保障。故本案中原行政行为原审法院将此认定为“程序违法”并据此撤销原行政行为，不符合法律规定。二、原审法院关于“仅有税收风险，无违法记录”税务机关对其调减幅度“明显不当”的认定缺乏事实和法律依据，原行政行为的实体合法性应予以维持。根据《中华人民共和国税收征收管理法（2015修正）》第二十一条规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票开具、使用等环节的管理和监督；《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条第二款“税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式”本案中，税务机关对发票额度的调整需在防范税收风险与保障企业正常经营之间平衡。被上诉人经核查存在虚开发票重大风险，若不及时限制开票，可能导致国家税款流失并破坏税收征管秩序，双台子区某局将发票额度调为零，系基于风险等级作出的必要防控措施，属于税务机关为维护国家税收权利而行使的合理裁量权范围，且有法律法规的明确授权。原审法院以该企业只存在税务风险，但无违法记录为由，并且以“直接剥夺企业经营资格”为由认定“明显不当”，忽略了并非只有确定的违法行为才可以限制发票，存在税收风险管理需就及时防控的特殊性，以及税务机关在风险预警阶段采取必要措施的合法性，而且税务机关根据纳税人存在税收风险既可以确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式系法律的明确授权，原审法院认定缺乏法律依据。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。上诉人请求贵院支持上诉请求，维护税务机关依法履行税收征管职责的权威性，保障国家税收安全和公共利益。
某甲公司二审辩称：1、驳回上诉，维持原判；2、本案二审诉讼费用由被答辩人承担。事实与理由：被答辩人某甲局盘锦市双台子区某局（以下简称“双台子区某局”）的上诉理由均不能成立。原审判决认定其行政行为程序违法、幅度明显不当，并依法予以撤销，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。一、被答辩人关于其行政行为“并非行政处罚或强制，仅是日常管理行为，故无需事前告知陈述申辩权”的主张，是对法律的曲解，不能成立。1、“日常管理”不能豁免法定程序。《中华人民共和国税收征收管理法》及《辽宁省行政执法条例》所规定的告知陈述、申辩权的义务，是针对所有“对当事人权利和义务作出决定”的行政行为，而非仅限于行政处罚或行政强制。被答辩人将发票授信额度调为零，直接导致答辩人无法从事主营业务，其行为对答辩人的经营权利造成了实质性影响，已超出“日常管理”的范畴，属于对当事人权利义务产生重大影响的行政决定。此类决定，无论其名称如何，都必须履行事前告知的程序义务。2、事后救济不能替代事前程序保障。被答辩人辩称“调整之后，企业可以针对该风险提出陈述和申辩”。这种“先执行、后解释”的逻辑，完全颠倒了行政程序的基本顺序。法律赋予当事人陈述、申辩权，目的在于使其有机会在行政决定作出前陈述事实、说明理由，从而影响行政决定的形成。如果行政机关可以在作出决定后，再让当事人去“申请核实风险”、“申请恢复额度”，这实际上是将法定的程序性权利降格为一种施舍性的“申请许可”，当事人的程序性权利已被实质性剥夺。原审法院认定其程序违法，是完全正确的。3、“电话通知”不构成合法的程序履行。被答辩人承认“未以书面形式事前告知”，并试图以“电话方式告知”来证明其履行了义务。然而，且不论该电话告知行为是否真实发生，既使存在，也是在行政决定作出后的“事后通知”，并非“事前告知”。行政机关履行告知义务，不仅应具备“告知”的内容，还应遵循“事前”的时间要求。被答辩人混淆“事后通知”与“事前告知”的法律性质，其主张不能得到支持。二、被答辩人关于其行政行为实体合法的上诉理由，不能成立。原审判决认定其调减幅度“明显不当”，具有充分的事实和法律依据。1、“风险防控”不能超越法律授权和比例原则。被答辩人辩称其行为是“为维护国家税收权利而行使的合理裁量权”。但任何行政裁量权的行使都必须在法律授权的框架内，并遵循比例原则。《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条虽然授权税务机关根据“税收风险程度”调整发票额度，但这并不意味着税务机关可以不受限制地采取任何措施。该授权必须与《中华人民共和国税收征收管理法》所确立的保障纳税人权利、遵循法定程序的原则相协调。2、“风险”的初步怀疑不能成为采取极端措施的唯一依据。根据中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条第二款授权税务机关根据“税收风险程度”调整发票额度，但该授权必须与《中华人民共和国税收征收管理法》所确立的保障纳税人权利的原则相协调。税收风险管理应当遵循比例原则，即措施应与风险程度相适应。对于尚处于“风险”阶段的纳税人，应当采取风险提示、约谈、限定开票限额等更具梯度性的措施。被答辩人直接采取“清零”措施，实质上是将“风险”等同于“违法”处理，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定的“明显不当”情形。3、税务机关应承担风险管理的审慎义务。税务风险管理的目的是防范税款流失，保障税收秩序，但这并不意味着可以牺牲纳税人的合法权益。税务机关在采取风险应对措施时，负有审慎调查的义务，应当选择对纳税人权益影响最小的方式。被答辩人在本案中未尽到任何审慎义务，其行为缺乏事实基础，违反了比例原则，构成明显不当。三、被答辩人关于原审法院“忽略税收风险管理的特殊性”的指责，是对司法审查职能的误解。人民法院对行政行为的司法审查，包括对其合法性和合理性的全面审查。原审法院正是基于对“风险管理特殊性”的充分考量，才依法审查了被答辩人采取的措施是否与其所称的“风险”相匹配，是否遵循了法定程序，是否符合比例原则。司法审查的职责，恰恰在于防止行政机关以“特殊性”为由，突破法律底线，滥用行政权力，损害公民、法人和其他组织的合法权益。原审判决正是正确履行了这一职责。综上所述，被答辩人双台子区某局作出的行政行为，程序严重违法，实体上幅度明显不当，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被答辩人的上诉理由均不能成立。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
某乙局二审上诉请求及理由：1.撤销盘锦市双台子区人民法院（2024）辽1102行初8号行政判决；2.依法驳回某丙公司的全部诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原行政行为认定事实清楚、证据充分，双台子区某局依法享有作出限制开票行为的法定职权根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。双台子区某局作为辖区内税务主管机关，对纳税人发票使用行为实施监督管理系其法定职责。本案中，双台子区某局基于某甲局风险管理系统2024年1月25日提示的“被上诉人涉嫌虚开人力资源发票列支成本”风险信息，通过核查被上诉人开票信息、询问下游企业（某丁公司）等方式，确认被上诉人存在开具与实际业务不符发票的涉税风险。上述事实有金税三期风险系统任务截图、下游企业情况说明及纳税申报表等证据佐证，足以证明原行政行为认定事实清楚、证据充分。双台子区某局为防止被上诉人继续虚开发票危害税收征管秩序，依据《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条“税务机关根据单位和个人的税收风险程度、实际经营情况确定或调整其领用发票额度”之规定，将被上诉人发票授信额度调为零，系依法行使发票管理职权的正当行为。二、原行政行为程序虽存在轻微瑕疵，但未实质损害被上诉人程序性权利，不属于应当撤销的“违反法定程序”情形原审法院以“未履行告知陈述、申辩权”为由认定原行政行为程序违法。但根据在案证据，双台子区某局在作出限制开票决定后已通过电话方式告知被上诉人财务负责人，被上诉人亦通过申请行政复议充分行使了救济权利。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，程序轻微违法且对当事人依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于“程序轻微违法”，不应因此撤销行政行为。本案中，双台子区某局虽未以书面形式告知陈述、申辩权，但已通过电话方式履行了基本告知义务，被上诉人的程序性权利并未因告知形式瑕疵受到实质影响，该程序瑕疵属于可补正的轻微违法，不足以导致原行政行为被撤销。三、原行政行为调减发票额度幅度具有合理性，原审认定“明显不当”缺乏依据税务机关对发票额度的调整需在防范税收风险与保障企业正常经营之间平衡。被上诉人经核查存在虚开发票重大风险，若不及时限制开票，可能导致国家税款流失并破坏税收征管秩序。双台子区某局将发票额度调为零，系基于风险等级作出的必要防控措施，符合《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条关于“根据税收风险程度调整额度”的规定。原审法院以“直接剥夺企业经营资格”为由认定“明显不当”，忽略了税务机关对高风险纳税人采取严格管控措施的必要性。企业经营资格的取得与维持以合法合规为前提，被上诉人因自身涉税风险导致开票受限，属于其应承担的合规成本，原行政行为的幅度调整具有实质合理性。四、上诉人作出的行政复议决定程序合法、实体正确，原审撤销复议决定缺乏法律依据上诉人作为双台子区某局的上一级主管部门，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，依法受理被上诉人的复议申请，并在法定期限内完成延期审理告知、审查及决定送达等程序，复议程序符合法律规定。经审查，原行政行为认定事实清楚、证据充分，虽存在轻微程序瑕疵但不影响实体合法性，上诉人据此作出维持决定，符合《中华人民共和国行政复议法》关于“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定。原审法院以“原行政行为程序违法、幅度不当”为由撤销复议决定，忽视了复议机关对轻微程序瑕疵的合法性判断标准，属于法律适用错误。综上，原行政行为认定事实清楚、实体合法，程序瑕疵轻微且未实质损害被上诉人权利；上诉人作出的复议决定程序正当、实体正确。原审判决错误认定原行政行为违法及复议决定不当，依法应予纠正。恳请二审法院支持上诉人的全部上诉请求。
某甲公司二审辩称：1、驳回上诉，维持原判；2、本案二审诉讼费用由被答辩人承担。事实与理由：被答辩人某乙局的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。一、原审判决认定原行政行为程序违法，事实清楚，于法有据。被答辩人关于“程序轻微瑕疵”的主张不能成立。1、告知陈述、申辩权是法定程序，而非可有可无的“形式”。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第四款明确规定：“纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权”。同时，《辽宁省行政执法条例》第二十二条亦规定：“行政执法机关依法作出涉及当事人权利和义务的决定前，应当告知当事人享有陈述权、申辩权和依法要求举行听证的权利”。本案中，原审被告在作出将答辩人发票授信额度降为零这一直接影响企业存续经营的重大决定前，未履行上述法定告知义务，其行为已构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的“违反法定程序”，依法应予撤销。2、事后电话告知不能替代事前权利告知。被答辩人辩称“事后通过电话方式告知了决定和理由”，但这与“在作出决定前告知当事人享有陈述、申辩权”是性质完全不同的两个程序。事前告知的目的是给予相对人机会，使其能够在行政行为作出之前提出异议、说明情况、提供证据，从而有可能影响行政决定的最终结果。而事后的通知仅是告知决定内容，当事人的程序性权利已经被实质性剥夺。原审被告的行为使得答辩人丧失了在行政行为作出前进行有效抗辩的机会，其程序性权利受到了实质损害。3、救济权利的行使不能弥补程序瑕疵。被答辩人以答辩人后续申请了行政复议和行政诉讼为由，主张程序权利未受实质损害，这一逻辑是颠倒因果的。行政复议和行政诉讼是对已作出的行政行为进行事后救济的渠道，其存在并不能替代或弥补行政行为作出前行政机关应当履行的法定告知义务。法律不能要求公民通过事后救济来“弥补”行政机关本应在事前就应履行的法定义务。故被答辩人的行政行为影响了答辩人的实体权利，并不是轻微瑕疵，而是程序违法。二、原审判决认定原行政行为幅度“明显不当”，认定事实清楚，适用法律正确。1、行政行为应遵循比例原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为“明显不当的”，人民法院判决撤销或者部分撤销。行政机关行使自由裁量权时，应当遵循比例原则，即采取的措施应当与所要达到的目的相适应，并应选择对相对人权益侵害最小的方式。本案中，原审被告仅基于“涉嫌虚开”的风险提示，未经充分调查核实，也未给予答辩人任何解释说明的机会，便直接采取了“授信额度降为零”这一最为严厉的措施。该措施直接导致答辩人无法开具发票，企业正常经营完全停滞，其严厉程度与“风险防控”的目的之间明显失衡。2、“风险”不等于“违法”，防控措施应具有梯度性。被答辩人反复强调答辩人“存在虚开发票重大风险”。然而，税收风险管理措施应当与风险等级相匹配。对于存在疑点的纳税人，税务机关完全可以采取风险提示、约谈、要求提供资料、限定开票限额、暂停部分开票权限等更具梯度性、更柔和的手段。原审被告直接采取“一刀切”的“清零”措施，实质上是将尚处于“风险”阶段的纳税人等同于已“违法”的纳税人处理，剥夺了其基本的经营权利，构成明显不当。原审法院指出“直接剥夺了企业的经营资格”，正是对此行为不当性的准确评判。3、企业经营资格的维持以合法为前提，但剥夺也需依法进行。被答辩人主张“企业经营资格的取得与维持以合法合规为前提”，但这一前提不能成为行政机关不遵守法定程序、不遵循比例原则的理由。即便答辩人存在税务风险，也应当在法定框架内、通过正当程序予以处理。原审被告的行为，本质上是“未审先判”，不符合依法行政的基本原则。三、原审判决撤销被答辩人作出的行政复议决定，具有充分的事实和法律依据。行政复议作为行政机关的内部监督机制，其功能在于纠正下级机关的违法或不当行政行为。鉴于原行政行为存在“程序违法”和“明显不当”两项法定应予撤销的情形，被答辩人作为复议机关，本应依法予以纠正，但其却作出了维持决定。原审法院在判决撤销原行政行为的同时，一并撤销该错误的复议决定，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条的规定，于法有据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被答辩人盘锦市某局的上诉理由均不能成立。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本案争议的焦点：某甲局盘锦市双台子区某局作出的限制开具发票的行为是否具有事实和法律依据，该行为应否予以撤销；某乙局作出的行政复议决定是否具有事实和法律依据，该复议决定应否予以撤销。
围绕本案争议的问题，某甲局盘锦市双台子区某局认为，被上诉人存在涉嫌虚开人力资源发票列支成本风险信息，通过核查被上诉人开票信息、询问下游企业等方式，确认被上诉人存在开具与实际业务不符发票的涉税风险，根据法律规定存在以上风险，税务机关就有权依据税收征管法、发票管理办法和发票实施细则，对被上诉人的开票额度进行调整。所以税务机关有职权、有事实、也有法律依据，对被上诉人进行发票额度调整的行政行为。关于程序是否合法的问题。因上诉人实施的调解发票额度的行政行为不是行政强制措施，也不是行政处罚，而是一般的行政管理措施，行政处罚要求陈述、申辩权必须在处罚之前予以告知。行政强制法规定行政强制行为必须在事中告知行政相对人有陈述、申辩权，但本案属于行政相对人存在违法税收风险，税务机关无法提前告知其陈述、申辩，如果告知可能导致税收税款流失的法律风险。那么税务机关是一样要承担法定责任的，其只是行使了一般的行政管理措施，对于不具有制裁性、强制性的日常管理行为，法律未强制要求事前告知陈述、申辩权，而是应该在行政管理调整发票额度完毕后，其进行陈述、申辩，提供相应的证据或者将风险内容更改，再向税务机关申请恢复额度。而本案中被上诉人并没有采取以上的程序，而是直接进行了复议和诉讼，所以没有剥夺其事后的陈述、申辩权。本案的行为性质是对企业开具发票使用的日常管理行为，该行为属于行政裁量性的管理措施。税务机关电话通知决定及理由已经保证了其知情权，未剥夺其复议和诉讼的权利，而且该行为事无制裁性，有可逆性，系被上诉人消除风险后即可恢复，它不具有终局惩罚的效果，该行为有预防性，目的是防范虚开风险，而不是对过去行为的制裁。综上，请求法院支持上诉人的上诉请求。
围绕本案争议的问题，某乙局认为，同意上诉人某甲局盘锦市双台子区某局的观点。被上诉人存在涉嫌虚开人力资源发票列支成本风险信息，通过核查被上诉人开票信息、询问下游企业等方式，确认被上诉人存在开具与实际业务不符发票的涉税风险，根据法律规定存在以上风险，税务机关就有权依据税收征管法、发票管理办法和发票实施细则作出税务处理，对被上诉人的开票额度进行调整。所以税务机关有职权、有事实、也有法律依据，对被上诉人进行发票额度调整的行政行为。根据以上情况认为企业存在虚开风险，针对被上诉人存在的涉税风险，某甲局盘锦市双台子区某局已移交至稽查局调查处理。被上诉人针对与其虚开发票有关的一切税务行为及决定均提起了一系列的复议及诉讼行为，除本案外的一切诉讼案件，均认定被上诉人诉讼请求缺乏事实和法律依据，并予以驳回，故对于本案的处理，建议贵院参照同类同判的处理原则，依法保障税务行为法律判断的一致性。
围绕本案争议的问题，某甲公司认为，关于二上诉人的观点，均在上诉中已经表明，答辩人的观点基本上同答辩状一致，现另外强调几点。首先，上诉人仅基于关联企业的风险线索及一址多照等风险，在未经充分查实的情况下，直接采取了将发票额度调整为零的严重措施，其严厉程度等同于剥夺了答辩人企业正常经营的权利，该措施与上诉人提出的风险防范的目的性明显过当，违反了行政比例原则。另外，上诉人将发票额度清零的决定对答辩人的权利义务产生了实质性的影响，直接导致答辩人无法开具发票，合同无法履行，业务完全停滞，严重影响了答辩人的正常经营，该决定并不是简单的日常管理行为，而是对答辩人企业产生了重大权利的行政决定，故应行使事先的答辩申诉权，所以上诉人在未行使陈述、申辩权的情况下直接决定，违反了行政程序。
本院认为，《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地某丙局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理”、第十四条规定“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”。《中华人民共和国发票管理办法》第四条规定“国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市税务机关依据职责做好本行政区域内的发票管理工作”。依据上述法律、行政法规的规定，上诉人某甲局盘锦市双台子区某局应当具有涉税案件查处及发票管理的职权，其对被上诉人依法进行税务检查并未超越职权。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为”、第四条第一款规定“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”、第二十七条规定“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和××××机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”、《税务行政复议规则》第十七条规定“对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的具体行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议”。依据上述法律、行政法规的规定，上诉人某乙局应当具有行政复议的职权，其对被上诉人提出的复议申请所作出的《行政复议决定》并未超越职权。
《中华人民共和国税收征收管理法》第八条规定“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为”、《辽宁省行政执法条例》第二十二条规定“行政执法机关依法作出涉及当事人权利和义务的决定前，应当告知当事人享有陈述权、申辩权和依法要求举行听证的权利；作出决定时，应当告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。本案中，上诉人某甲局盘锦市双台子区某局将被上诉人“发票授信额度降为零，限制其开票”的行政行为，应是对被上诉人作出的行政决定，但上诉人某甲局盘锦市双台子区某局在作出该具体行政行为前，并未履行告知被上诉人享有陈述权、申辩权的法定义务，其程序并不符合上述法律、行政法规的规定。
《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定“主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险等级在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式”、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第十八条规定“税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式”。依据上述法律、行政法规的规定，虽然被上诉人在经营过程中存在税务风险，但其并无违法、违规的记录，且上诉人某甲局盘锦市双台子区某局并无充分证据证明被上诉人存在违法、违规行为，故其将被上诉人“发票授信额度降为零，限制其开票”的行为，应当影响了被上诉人的日常经营，其行为显系不当。
《中华人民共和国行政复议法》第六十四条规定“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外”。本案中，上诉人某乙局所作出的《税务行政复议决定书》基础为上诉人某甲局盘锦市双台子区某局对被上诉人作出“发票授信额度降为零，限制其开票”的行政行为，但该行政行为存在程序、调减幅度等不当情形。据此，可以认定上诉人某乙局作出的《税务行政复议决定书》丧失了复议基础，故该《税务行政复议决定书》应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
二审案件受理费100元，由上诉人某甲局盘锦市双台子区某局、上诉人某乙局各负担50元。
